Historia de la legislación de los hidrocarburos en Venezuela hasta 1999

Tipos de sistemas

Los sistemas jurídicos que han regido para determinar la propiedad de las minas e hidro-carburos en Venezuela son:

• El Derecho de Accesión, de la Ley Civil que considera el propietario del suelo como propietario de todo lo que estuviera encima o debajo de este.
• El Llamado Regalista o Dominal, las mismas pertenecen al Estado en cuyo territorio se encuentran.

Algunos autores, entre ellos Rufino González Miranda; consideran que el Sistema Regalista es “aquel en el cual, perteneciendo las minas al Estado, éste está obligado a concederlas perpetuas o temporalmente a las personas que reúnan las condiciones especialmente establecidas por la Ley”.
El Sistema Dominal, es “aquel en el cual, perteneciendo las minas al Estado, éste procede, con respecto a ellas, como un verdadero propietario, ya explotándolas por sí mismo, o por medio de terceros de su libre elección, a quienes confiere el derecho de explotación en un contrato libremente convenido entre el Estado y dicho tercero”

En el caso Venezolano, el sistema que rige la propiedad de los hidrocarburos está repre-sentado por el Estado, quien es el propietario del subsuelo. Se fundamenta en el criterio que le atribuye la propiedad al Estado y considera a los hidrocarburos, como cosas distin-tas del subsuelo y sobre los cuales, por consiguiente, puede constituirse una propiedad distintas de la del suelo.
Históricamente, el sistema rentista considera al Estado como propietario de los hidrocar-buros; este es el caso de las antiguas leyes españolas quien atribuían la propiedad de las minas a la real corona. En tal sentido, encontramos varios momentos los cuales compor-tan normativas reguladoras de la tenencia de las minas.
Así, por ejemplo, inicialmente (1128-1784) podría decirse que existía un sistema mixto. E él, solamente las minas metálicas pertenecían a la corona y las no metálicas, dentro de la cuales se cuentan los hidrocarburos, no habían sido reservadas a la corona, por tanto, pertenecían al propietario del suelo.

Posteriormente encontramos leyes regulatorias como las siguientes:

1. El Viejo de Castilla del año 1128 establecía que todas las minas metálicas eran propiedad de la corona, siempre que estuviesen en terrenos de su propiedad.
2. El ordenamiento de Alcalá de 1384, establecía la propiedad de la corona sobre las minas metálicas, las fuertes, pila y pozos, además incorporó la figura de licencia especial para su explotación por un tercero.
3. La Recopilación de Indias, de 1660, contiene una serie de órdenes y cédulas que se fundamentan en los aspectos de implantación del régimen de la Metrópoli hacia las colo-nias en los aspectos procedimentales y su aplicación por parte de los funcionarios de la corona.

Las Reformas Borbónicas

A partir de 1784 y hasta el fin del dominio español en América (1783-1832), el sistema legal en materia de minas e hidrocarburos sería el emanado de las Ordenanzas de Minería Para La Remesa de España, dictada por el Rey Carlos III (1759-1788) en Aranjuez, el 22 de mayo de 1783
Estas ordenanzas fueron aplicadas en todos los dominios españoles En el caso de Vene-zuela, las mismas entrarán en vigencia según la real Cédula del 27 de abril de 1784.

Este ordenamiento jurídico, marcó un hito en la legislación minera colonial ya que por primera vez, la corona extiende el dominio sobre los minerales no-metálicos y por ende sobre los hidrocarburos. A este respecto, se establece en el Art. 1º, disposición 22, que no sólo puede conceder las minas metálicas sino que “cualquier otros fósiles, ya sean metales perfectos o medio minerales, bitúmenes o jugos de la tierra”. Este criterio, crea la figura de la propiedad real de la corona sobre los hidrocarburos; es así como el subsuelo pasa a ser propiedad de la corona en lo que respecta a los minerales no-metálicos.
Adicionalmente, las ordenanzas convalidan el derecho de propiedad de la corona sobre los hidrocarburos cuando establece en el título 5º lo siguiente: “El dominio radical de las minas, de su concesión a los particulares y del derecho que por esto deben pagar”; mien-tras que en su artículo primero dispone: “Las minas son propias de mi real corona, así por su naturaleza y origen”. Queda establecida así, en las ordenanzas de Carlos III la figura de la concesión queda sujeta a un pago de regalía.

Las ordenanzas tuvieron la previsión de considerar a los hidrocarburos sujetos a sus pres-cripciones. Se podría destacar como características de este periodo los siguientes aspec-tos:

1. El Estado es propietario de las minas.
2. Las minas no pueden explotarse por los particulares sin que proceda una concesión del Estado, dada con acatamiento a las prescripciones que determina la Ley.
3. El incumplimiento a las prescripciones, da al solicitante de la concesión el derecho a que ésta se le otorgue.
4. Aún cuando se consideran la totalidad de los posibles tipos de minas, continúa sin dársele, para ese momento, una consideración especial a los hidrocarburos.

Los actos regios de Carlos III, respondieron a un contexto histórico muy especial en la his-toria monárquica española. Representaba el Rey Carlos un proceso de transformación global en la estructura del Estado español, sus relaciones con otras potencias coloniales de la época y, especialmente, con sus colonias de ultramar. Este rey era el tercero de la dinastía francesa Borbón en España, la cual había sustituido a la Habsburgo en la coyuntura que representó la Guerra de Sucesión Española.

Los borbones, cuyo primer representante en el trono español fue Felipe V (1700-1746), emprendieron un proceso de reformas en todos los ámbitos de la administración hispana, particularmente en el área comercial. Con Carlos III, este proceso, conocido como las re-formas borbónicas, se agudizó considerablemente tomando incluso algunos valores de tipo liberal en la reestructuración del Estado regio español.

 “Carlos III era entusiasta partidario de las ideas liberales que por entonces difundían en Europa los llamados filósofos y enciclopedistas franceses. De ahí que con la colaboración de algunos hábiles ministros entre los que se encontraron Aranda (1766), Floridablanca (1777) y Campomanes (1788), realizase reformas que lo consagraron como representante del despotismo ilustrado en España”

A tales efectos, los borbones realizaron reformas importantes en la estructura colonial, sobre la base de las que emprendieron en España. Con esta actitud, los borbones eviden-ciaron el desconocimiento de la realidad americana al querer igualar la estructura admi-nistrativa de las colonias con las de la metrópolis, desvalorizando la organización local de los territorios de ultramar. Entre las reformas más significativas en el área económica encontramos:

1. Intentaron, sin éxito, eliminar el sistema monopolista de los Habsburgos
2. Concesiones a Francia, y posteriormente a Inglaterra, para el tráfico de esclavos y la extracción limitada de mercancías de las colonias españolas americanas
3. Fundar compañías comerciales, como ya existía en otros países europeos como Inglaterra u Holanda
4. Felipe V suprimió el lento sistema de flotas y galeones para el intercambio comer-cial con América (1740) y lo sustituyo por barcos de “registro” que navegaban solos.
5. Carlos III, suprimió el principio de único puerto de salida (Cádiz) y habilitó nueve puertos en España para el intercambio con América (1765); asimismo creó unos veinticua-tro puertos americanos, entre los que se contaron Buenos Aires y Montevideo.

Sin embargo, como se indicó, conservó el monopolio del Estado sobre las minas, indistin-tamente de su naturaleza. En este caso, las valoraciones liberales de apertura comercial no privaron. No obstante, las reformas borbónica contribuyeron al crecimiento económico de España. “Así, el comercio en menos de cincuenta años (1753 a 1800) pasó de 171 900 000 a 638 500 000 francos (en moneda francesa”

El decreto del Libertador

Por otra parte, a la legislación emanada de las ordenanzas de Carlos III de España, le sucedería, en el mismo espíritu, el decreto de LIBERTADES en Quito, el 24 de octubre de 1829.

Este decreto, dictado por el Libertador Simón Bolívar, manifestaba en su Capítulo I, Art. 1º que:
 “Conforme a las leyes, las minas de cualesquiera clase, corresponden a la República, cuyo gobierno las concede en propiedad y presión a los ciudadanos que las pidan, bajo las condiciones expresas en las leyes y ordenanzas de minas, y con las demás que contiene este decreto”

Por otro lado, en su artículo Nº 38, en materia de transitoriedad destacaba: “Mientras se forma una ordenanza de minas de Nueva España, dada el 22 de mayo de 1783, exceptuando todo lo que trate del tribunal de minería y jueces diputados de minas y lo que sea contrario a las leyes y decretos vigentes. Tampoco se observará en todo lo que se haya reformado por el presente decreto”.

Una evaluación de este nuevo ordenamiento jurídico, podría comportar aspectos tales como:

• El Estado mantiene la propiedad de las minas.
• Se mantiene el principio de las ordenanzas de Carlos III de que las minas no pueden explotarse por los particulares sin autorización, ajustada a derecho, del Estado.
• Continúa sin dársele consideración especial los hidrocarburos.

La legislación de minas venezolanas después del Libertador

El marco jurídico emanado del decreto del Libertador en Quito, se mantendría vigente hasta 1864 cuando se promulga la constitución Federal del 22 de abril de ese año. De tal manera y sin perder el espíritu de las normativas emanadas de las ordenanzas de Carlos III sobre la propiedad estatal de las minas, el ordenamiento legal venezolano en materia de minas e hidrocarburos, se podría ordenar por etapas, de acuerdo a las consideraciones del Doctor Egaña, a saber:

a) Período 1864-1881

• Su característica principal consiste en que la propiedad y administración de las minas pasaron a los estados o provincias.
• No se promulgaron leyes nacionales. Sin embargo el 3 de julio de 1866 el Presiden-te Mariscal Falcón emitió un decreto para “la mejor explotación de los terrenos auríferos de Guayana” con este decreto violaba la Constitución de 1864 que dejaba a los Estados la libre administración de sus recursos mineros.
• Se niega a las provincias la potestad de decidir sobre los hidrocarburos
• En tal sentido, en el Art. 1º de la Ley se establece:
• “Las minas no pueden ser beneficiadas sino en virtud de un acta de concesión expedida por el Poder Ejecutivo del Estado. Se exceptúan de toda concesión las minas de Petróleo”.
• Bajo el régimen de las Constituciones de 1864 y 1874 fueron otorgadas las siguientes con-cesiones:
• 19 de diciembre de 1866, al Sr. Pascual Casanova, en el Cantón de Escuque por 20 años y por arrendamiento de 200 pesos anuales.
• 03 de septiembre de 1878, Don Manuel Pulido 100 hectáreas en el Distrito de Ru-bio en el Táchira.
• 01 de agosto de 1882 el Sr. Pulido Pulido, el Dr. Carlos González y los señores, José Antonio Roldo, Ramón María Maldonado, José Gregorio (hijo) instalaron formal-mente, en San Cristóbal, la Compañía Petrolia del Táchira.
• 15 de noviembre de 1883, el Presidente Guzmán Blanco lanzó un decreto en que se adjudica nuevamente al Ejecutivo Federal la administración de la minas.

b) Periodo 1881-1904
Características

• La administración de la minas pasa de nuevo al Poder Federal.
• El petróleo pasa de nuevo al régimen de Concesión Obligada.

c) Periodo 1904-1920
Características

• Se incluye la materia de hidrocarburos en la modalidad de concesiones obligato-rias.
• Se someten los hidrocarburos a un régimen especial de contratos, los cuales que llevan implícitos la facultad del Estado de otorgar o no el derecho de explotarlas.
• Se establece como requisito, la aprobación del Congreso para los contratos de ex-ploración.

d) Periodo de 1920-1921
Características

• Se altera la modalidad regalista de contrato o concesión facultativa para crear “un extraño régimen de permiso de exploración y contrato de explotación obligatoria”.
• Se debilita el requisito por parte del Congreso.
• No se expresan con claridad, las cláusulas para los contratos de exploración y ex-plotación y los pagos respectivos.

e) Período 1921-1921

• Se establece la facultad plena del Congreso para aprobar los contratos de exploración.

f) Período 1921-1943
Durante este período se promulga la Ley más importante de la legislación venezolana en materia de hidrocarburos; promulgada el 13 de marzo de 1943. En ella se reafirman los principios fundamentales, tales como:

• Las minas son propiedad del Estado.
• La administración de las minas corresponde a la nación.
• Las mejoras más importantes incorporadas a la Ley de 1943 se pueden resumir en los siguientes términos, según César Ballestrini:
• Las exoneraciones pueden ser otorgadas por el Ejecutivo y no constituyen un dere-cho del concesionario.
• Se logra la uniformidad del régimen jurídico de la concesiones mediante la conver-sión de que hicieron uso sus titulares por medio de la cual obtuvieron un nuevo término de 40 años a partir de la promulgación de la Ley.
• Los gravámenes fueron uniformados en 16 2/3 del valor del petróleo explotado en el campo de producción, la regalía equivale a 1/6 de la producción y puede ser re-cibida en dinero o en petróleo.
• Se estipularon ventajas a favor de la nación, concretadas en cláusulas que impo-nían de Venezuela parte del petróleo producido.
• Se lograron mejores ingresos fiscales como productos de unificación del aumento de otras tasas.
• Otra reforma importante realizada durante este período, fue el establecimiento del “fifty-fifty” a través de la inclusión de este impuesto en la Ley de Impuesto Sobre la Renta, ba-sado en partir las utilidades por la mitad.

En 1955 se efectúa otra reforma, que precisa las relaciones entre el Estado y las concesio-narias, de la cual se destaca la abolición de la observancia perpetua por parte del Ejecutivo del secreto de los datos suministrados por las concesionarias. Si estas exigían la discreción se le s concedería por un máximo de tres años.

g) Período 1961-1999
En la Constitución de 1961 se reafirma que:
“Sin la aprobación del Congreso no podrá celebrarse ningún contrato de interés nacional, salvo los que fuesen necesarios para el normal desarrollo de la administración pública a los que permita la Ley. No podrá en ningún caso procederse al otorgamiento de nuevas concesiones de hidrocarburos ni de otros recursos naturales que determine la Ley, sin que las Cámaras en sesión conjunta, debidamente informadas por el Ejecutivo Nacional de todas las circunstancias pertinentes, lo autoricen dentro de las condiciones que rigen y sin que ello dispense del cumplimiento de las formalidades legales”.

En 1967 se reforma la Ley “con el objeto de garantizar el adecuado desarrollo de la indus-tria de los hidrocarburos se creó la Compañía Venezolana del Petróleo como instrumento del Estado para realizar la explotación directa que el artículo 2 (Ley del 43), atribuye al Ejecutivo Nacional”.
Asimismo se establece:  “Para llevar adelante las actividades petroleras a través del organismo público antes mencionado o de otras empresas del Estado, se concedió una nueva figura jurídica, la cual se ha dado a llamar “Contrato de Servicio”.

En los últimos treinta años dos, hechos han sido transcendentales:

• La promulgación de la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y Comercio de los Hidrocarburos (Ley de Nacionalización).
• La implementación del Art. 5º de dicha Ley para dar paso a la Apertura Petrolera.
• Los rasgos más relevantes de esta Ley se pueden resumir en lo siguiente:
• La declaración de reserva, que hace del Estado la Industria y el Comercio de los hidrocarburos por razones de conveniencia nacional.
• La declaración de utilidad pública de todas las actividades de la Industria.
• La extinción definitiva de las concesiones a partir del 31 de diciembre de 1973, las cuales estaban previstas que se revisaran en 1980.
• Manifestación de objetivos para el comercio internacional de los hidrocarburos
• Especifica, a través del Art. 5º, que a los fines de realizar las actividades de la In-dustria Petrolera, el Estado podrá proceder directamente a establecer dos tipos de contratos.

a) Convenios Operativos necesarios a la mejor realización de sus funciones.
b) Convenios de Asociación bajo las siguientes condiciones:

• Que se celebren con entes privados.
• La participación del Estado debe se superior al 50%, pues debe garantizar el control por el Estado de sus actividades.
• La previa autorización del Congreso.

El Art. 5º abrió las posibilidades de participación del capital privado en la Industria Petro-lera Nacional (IPN), y que se han instrumentado a través del proceso de Apertura que se emprendió en su oportunidad. El mismo se ha manifestado a través de:

• Contratos de Asistencia técnica y comercialización.
• Asociaciones como el Proyecto Cristóbal Colón.
• Asociaciones para la explotación de campos marginales.
• Convenios de Asociación estratégicas para la producción, mejoramiento y comer-cialización de crudo extrapesado en la Faja del Orinoco.
• Convenios de explotación a riesgo bajo el esquema de ganancias compartidas.

En la actualidad, los textos fundamentales que conformarían el régimen legal aplicable a la actividad de la Industria Petrolera en Venezuela son los siguientes:

• Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999).
• Ley de Hidrocarburos (1943-1967).
• Ley sobre Bienes Afectos a la reversión en las concesiones de hidrocarburos (1971).
• Ley que reserva al Estado la Industria del Gas Natural (1971).
• Ley Orgánica que reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos (1975).
• Ley que Reserva al Estado la explotación del mercado interno de los productos derivados de los hidrocarburos (1973).
• Ley Orgánica de Apertura del mercado interno de la gasolina y otros combustibles derivados de los hidrocarburos (1998).
• Ley de Conversión del Instituto Venezolano de Petroquímica en Sociedad Anónima (1977).
• Ley Aprobatoria del Convenio suscrito en Bagdad el 14 de septiembre de 1960 para la constitución de la OPEP (1961).

Además de estas leyes específicas, existen otras que inciden en la actividad petrolera, tales como:

• Ley de Impuestos Sobre la Renta.
• Código Orgánico Tributario.
• Ley Orgánica de la Administración Central.
• Ley Forestal de Suelos y Aguas.
• Ley Orgánica del Ambiente.
• Ley Penal del Ambiente.

También numerosos decretos y acuerdos, tales como:

• Decreto de Creación de PDVSA y posteriores modificaciones.
• Resoluciones de la Corte Suprema sobre materia petrolera.
• Los acuerdos del Congreso Nacional sobre la aplicación del Art. 5º de la Ley de Nacionalización.
• Resoluciones y ordenanzas municipales.

Con respecto a la Carta Magna de 1999 encontramos, que ésta Constitución establece, conservando el espíritu de toda la legislación petrolera y constitucional anterior, que los yacimientos de hidrocarburos continuaran bajo la propiedad del Estado, bajo el argumen-to de la utilidad pública.

En su artículo Nº 12 la Constitución Bolivariana de 1999, expresa:  “Los yacimientos mineros y de hidrocarburos cualquiera que sea su naturaleza, existentes en el territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial, en la zona económica exclusiva y en la plataforma continental, pertenecen a la República, son bienes del dominio público y, por tanto, inalienables e imprescriptibles”.

Este artículo da continuidad a la tradición de la propiedad estatal de los hidrocarburos en Venezuela, pero a su vez trae consigo una nota distintiva. La anterior Constitución (de 1961) al igual que la vigente suponía sólo el lecho marino, la plataforma Continental, la Zona Económica Exclusiva, más no tenía un encabezamiento de gran contenido amplitud y espectro de cobertura como el artículo antes citado.